Dal resoconto parlamentare della seduta di ieri, mercoledì 18 febbraio 2009, pubblichiamo:

Bruno TABACCI (UdC), nel ringraziare il ministro per l'attenzione con cui segue i lavori delle Commissioni riunite, rileva preliminarmente che la scelta della delega è carica di contraddizioni e si presta al rischio che non emerga un disegno organico, ma un assetto istituzionale e fiscale frutto di compromessi tra i diversi livelli, come se le diverse rappresentanze istituzionali operassero in uno spirito di trattativa sindacale e non di perseguimento dell'interesse generale. Inoltre, dal punto di vista dei rapporti istituzionali tra Parlamento e Governo, rileva come lo strumento della delega potrebbe privare il potere legislativo di poteri di intervento su aspetti molto importanti nella definizione del federalismo fiscale. In questa situazione, peraltro, la richiesta di eventuali poteri più penetranti per la Commissione parlamentare di cui all'articolo 3, quali la previsione del carattere vincolante dei pareri resi dalla stessa sullo schema di decreto, potrebbe apparire prima facie, oltre che in contrasto con la tradizione parlamentare del ruolo consultivo attribuito a tali commissioni, incoerente con l'attività della Commissione bicamerale consultiva per i rapporti per le regioni, già da tempo istituita, che andrebbe dunque soppressa. Ritiene comunque urgente individuare delle modalità per evitare la progressiva emarginazione del Parlamento. In questa ottica esprime pertanto la propria valutazione favorevole sulla proposta di attribuire un valore vincolante ai pareri della Commissione bicamerale consultiva prevista dall'articolo 3 del disegno di legge.
Osserva comunque che, di fronte ad una riforma di tale portata, sarebbe stato preferibile evitare la strada della delega, il cui contenuto è quasi totalmente nelle mani del Governo, per affrontare il percorso di una legge ordinaria, approvata dopo approfondita discussione dei due rami del Parlamento. In particolare su di una materia tanto importante e delicata come quella del federalismo fiscale e più in generale dei rapporti finanziari e fiscali tra Stato e regioni e enti locali, in quanto assai scarse sono le indicazioni contenute in questa materia nella Costituzione.
Ricorda peraltro che sul punto ben diversa è la situazione del federalismo fiscale in Germania dove la legge Fondamentale, che ha valore costituzionale, individua con precisione i tributi propri dello Stato Federale Bund quelli propri degli Stati Regionali Lander e quelli comuni per Bund e Lander, indicando anche per alcuni di questi ultimi (imposta sul reddito delle presone fisiche e imposta sulle società) la misura in cui il loro gettito deve essere ripartito tra Bund e Lander, mentre rinvia ad una legge ordinaria il compito di ripartire il gettito dell'imposta sugli scambi.
Ciò premesso, osserva che la tempistica dell'emanazione dei decreti delegati andrebbe finalizzata con modalità e con contenuti diversi, proprio per affrontare i nodi che sono stati ampiamente segnalati nel corso delle audizioni. Ritiene che la prima questione da affrontare riguardi la disomogeneità dei dati contabili degli enti territoriali, come emerso dalle audizioni della Ragioneria Generale dello Stato e dell' ISTAT. La possibilità di utilizzare i dati contabili degli enti territoriali risentono fortemente dell'assenza di bilanci omogenei e in modo particolare quelli delle Regioni e delle Province autonome sono redatti con modalità che non consentono l'utilizzo delle informazioni. E che ci sia un bisogno preliminare di chiarezza sulla quantità e forse anche sulla qualità della spesa delle Regioni a Statuto speciale (anche quelle del nord) lo conferma lo studio dell'Ufficio Studi della Banca d'Italia presentato nell'audizione informale di fronte alle Commissioni riunite. Altro elemento di complicazione del quadro conoscitivo è rappresentato dalle cosiddette esternalizzazioni, per le quali il disegno di legge dà una indicazione assolutamente generica. Poiché non sono disponibili bilanci consolidati dagli Enti Locali e delle loro società e aziende partecipate non si è in grado di definire con precisione il livello di spesa pubblica degli enti territoriali. Ricorda il caso, assai diffuso, in cui gli enti hanno esternalizzato anche le fonti di finanziamento; ne deriva che i loro bilanci sono fasulli e non rappresentano le attività svolte a livello locale, ovvero l'intreccio e la ragnatela di partecipazioni di numerose amministrazioni provinciali in concessionarie autostradali, aeroporti, banche, società turistiche e consorzi industriali: Napoli ha 31 partecipazioni, Torino 35, Genova 26, Bergamo, 37, Palermo 18. Ricorda ancora il caso dell'autostrada Milano-Serravalle, controllata pienamente dalla provincia di Milano con quelle di Pavia e di Como, oppure dell'autostrada Brescia-Verona-Vicenza-Padova, che costituiscono delle autentiche «galline dalle uova d'oro» che continuano a fare profitti, applicando agli automobilisti che le frequentano gli automatismi tariffari del price-cup esattamente come fa la Società Autostrade controllata dal gruppo Benetton.
Ritiene poi necessario, una volta affermata la omogeneità dei dati contabili, affrontare il nodo della classificazione e della definizione delle funzioni delle regioni e degli enti locali. Ritiene di tutta evidenza che non sono facilmente individuabili le specifiche attività amministrative da ricondurre alle funzioni di competenza delle regioni e degli enti locali, sia con riferimento all'articolo 117 della Costituzione, commi terzo e quarto, che all'articolo 118 della Costituzione e non appare per nulla chiarito quali attività amministrative siano da ricondurre ai livelli essenziali delle prestazioni per le regioni e quali alle funzioni fondamentali per gli enti locali. Ritiene che questo sia il motivo per cui il ministro dell'economia non è nella condizione di indicare la quantificazione finanziaria, perché non c'è la puntuale indicazione di tali funzioni, essendo per esse prevista la copertura integrale del fabbisogno standard, mentre per le spese riguardanti le restanti funzioni è prevista la perequazione delle differenti capacità fiscali.
Segnala poi il nodo connesso alla classificazione e alla quantificazione dei trasferimenti erariali. Infatti la soppressione di tali trasferimenti prevista dalla delega, contestualmente all'attribuzione agli enti di una più elevata autonomia impositiva, richiederebbe una puntuale identificazione delle finalità per cui tali trasferimenti sono attualmente erogati e delle loro fonti di finanziamento.
Con riferimento a tale ultimo aspetto, rileva che l'autonomia impositiva degli enti locali rischia di rivelarsi falsa; constata infatti la difficoltà di attribuzione agli enti territoriali di un'effettiva autonomia impositiva a causa della difficile applicazione del principio di territorialità: Purtroppo l'ispirazione di fondo del disegno di legge resta quella della pretesa territorialità delle imposte. Criterio infondato, distruttivo delle responsabilità territoriali, e in grado di indurre una ulteriore deresponsabilizzazione. È la traduzione sul terreno fiscale della presunta territorialità dei bilanci energetici su base provinciale o regionale. In nome della presunta territorialità, di fatto la delega procede ad una appropriazione di quote rilevanti di tributi erariali (come ha dimostrato l'ISAE) di modo che la responsabilità fiscale rimane a carico dello Stato centrale, mentre il potere di spesa (una malintesa autonomia) diventa regionale.
Inoltre, rileva che sul versante dell'imposizione non si affronta come si dovrebbe il tema del contrasto all'economia sommersa, che è oramai stimata a circa il ventotto per cento dell'economia, che continuerà a prosperare incidendo pesantemente sulle basi imponibili. Su questo punto, infatti il richiamo, all'articolo 2, comma 2, lettera d) al contrasto all'evasione e all'elusione fiscale risulta assolutamente generico, come se si dovesse continuare a vivere in una economia sommersa di queste proporzioni.
Osserva che, per contro, si attribuisce un valore «taumaturgico» di moralizzatore ovvero di responsabilizzatore della spesa al «costo standard», che tuttavia risulta di difficile determinazione. Ricorda che sul punto lo stesso Ragioniere generale dello Stato ha evidenziato difficoltà nella sua determinazione. Ciò è vero in particolare per la determinazione dei diritti civili, sociali e politici. Sul punto peraltro ritiene necessario intervenire anche sulle regioni a statuto speciale e sulle province autonome. In tal senso ritiene che la carta delle autonomie avrebbe dovuto precedere il disegno di legge del federalismo fiscale perché l'aspetto istituzionale risulta indubbiamente prevalente. Peraltro, altro profilo problematico è quello di individuare idonei strumenti di controllo sull'autonomia della spesa degli enti locali. Osserva che per tutti questi aspetti il provvedimento non contiene un'esplicita clausola di copertura, ma, all'articolo 26, comma 1, non c'è una esplicita clausola di copertura finanziaria, ma si fa riferimento ad una generica clausola di «salvaguardia finanziaria» agganciandola agli impegni assunti in sede comunitaria e superando con superficialità il precetto costituzionale di cui all'articolo 81. Non potendo assicurare, tra l'altro, che gli asseriti risparmi di spesa determinino una riduzione della pressione fiscale dei diversi livelli di Governo,
All'articolo 26, comma 2 lettera b) si retrocede poi alla formula di «non produrre aumenti della pressione fiscale complessiva.» Rileva che si tratta di un artificio lessicale che nasconde o l'inevitabile aumento della pressione fiscale o il riconoscimento che questa delega in realtà rappresenta un manifesto ideologico. In questa ottica, ritiene che il disegno di legge costituisca il terzo tempo per la Lega dopo secessione e la devoluzione, caricandola di eccessiva carica mediatica. Peraltro, ricorda che, a suo giudizio, in assenza della cornice europea e della moneta unica in cui l'Italia è saldamente collocata, oltre alla predicazione intrisa di violenza verbale degli esponenti della Lega avremmo assistito a ben altre manifestazioni di stampo jugoslavo. Ritiene invece necessario un lavoro serio di riforma dei rapporti tra fisco, istituzioni e cittadini e di emersione dell'economia sommersa.
Segnala che invece con il provvedimento in esame si rischia un «federalismo delle furbizie» caratterizzato da una moltiplicazione dei livelli impositivi. Infatti, la maggiore autonomia tributaria degli enti territoriali rischia di comportare una necessaria frammentazione delle basi imponibili e moltiplicazione dei centri di prelievo. Inoltre, in forza di alcune disposizioni del disegno di legge, come l'articolo 18 e il comma 7 dell'articolo 23, si rischia l'attribuzione alle regioni di un proprio patrimonio senza giungere anche a ripartizione del debito pubblico. In proposito, rileva come i meccanismi di coordinamento tra i diversi livelli di Governo ai fini della ripartizione degli obiettivi di riduzione del deficit e del debito non siano del tutto chiari. Occorrerebbe infatti chiarire come il nuovo patto di convergenza di cui all'articolo 17 si coordini con i criteri di delega sul coordinamento e sulla disciplina fiscale dei diversi livelli di governo di cui all'articolo 16.
In questo quadro formula quindi alcune proposte per consentire un'utile attuazione della delega che cerchi almeno di evitare i rischi peggiori.
In primo luogo, giudica necessaria una ricognizione della situazione attuale delle Amministrazioni locali, ai fini della definizione di una base di dati condivisa tra i soggetti istituzionali e le amministrazioni esperte in tema di finanza pubblica, che consenta valutazioni univoche in merito alle grandezze economiche e finanziarie più significative e all'andamento delle singole politiche nei diversi livelli territoriali. Osserva che in tale ambito occorre acquisire elementi informativi sui dati in materia di entrate e di spese delle regioni e degli enti locali attualmente disponibili e sui rapporti finanziari tra le diverse categorie di enti, con particolare riferimento alle grandezze finanziarie rilevanti per le funzioni regionali relative ai livelli essenziali ed alle spese per le funzioni fondamentali degli enti locali (nella misura in cui tali funzioni risultano attualmente identificabili), nonché per quelle non riconducibili a tali categorie. Ritiene che il Parlamento debba essere messo in grado di condividere tale base informativa.
In secondo luogo, il primo decreto legislativo dovrebbe individuare i principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici, volta ad assicurare la redazione dei bilanci delle autonomie territoriali in base a criteri predefiniti e uniformi, coerenti con quelli che disciplinano la redazione del bilancio dello Stato ed agevolmente riconducibili ai criteri rilevanti ai fini dell'osservanza del patto di stabilità e crescita europeo (articolo 2, comma 2, lettera h), del disegno di legge delega; in tale ambito occorre definire uno schema di armonizzazione atto a rendere omogenei i bilanci di regioni ed enti locali per poter fare comparazioni e aggregazioni.
Osserva poi che il secondo decreto legislativo dovrebbe procedere alla individuazione nel dettaglio delle funzioni per le quali è necessario definire i livelli essenziali delle prestazioni (sanità, assistenza e istruzione), e, soprattutto, delle funzioni fondamentali degli enti locali (che dovrebbero essere quelle che si riferiscono alle caratteristiche proprie dell'ente: governo del territorio, trasporto locale, smaltimento dei rifiuti, viabilità, ecc.) evitando pertanto una loro definizione solo in via transitoria come previsto dal disegno di legge delega; contestualmente, dovranno essere individuate nel bilancio dello Stato le singole voci connesse a competenze da trasferire agli enti decentrati - in base all'articolo 117 della Costituzione -, indicando il livello di spesa storica da cui partire, quale punto iniziale per la costruzione del sistema di finanziamento. Dovrà inoltre procedersi alla regionalizzazione delle spese connesse alle competenze da trasferire, nonché alla selezione dei trasferimenti verso gli enti decentrati, individuando la loro distribuzione territoriale, posto che tali trasferimenti dovranno essere soppressi ed essere sostituiti da tributi, compartecipazioni e quote del fondo perequativo, essendo consentiti, secondo l'articolo 119, solo trasferimenti di tipo perequativo. In tale ambito, occorrerà svolgere una riflessione più ampia in ordine alla necessità di ricondurre nell'ambito delle competenze esclusive statali talune funzioni che risentirebbero negativamente di una segmentazione tra vari livelli di governo (come nel caso delle materie produzione, trasporto, distribuzione nazionale dell'energia, grandi reti di trasporto e navigazione).
Infine, ritiene che il terzo decreto legislativo dovrebbe individuare i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e il livello adeguato del trasporto pubblico locale; i LEP potrebbero essere concepiti come standard di qualità essenziali (minimi), per alcune tipologie di servizi ritenute meritevoli di tutela costituzionale e per le quali possa anche configurarsi l'insorgere di un diritto soggettivo, la cui esigibilità debba essere garantita sull'intero territorio nazionale. Definizione, quantificazione ed attuazione effettiva dei LEP richiederanno un processo complesso, da svolgere in un quadro di cooperazione tra livelli di governo, anche in considerazione del fatto che la materia dell'assistenza sociale rientra tra le competenze esclusive attribuite alle Regioni in via residuale, e sanità e istruzione sono invece competenze concorrenti. Nel disegno di legge, all'articolo 2, comma 5, è espressamente affermato che il Governo dovrà assicurare piena collaborazione con gli Enti decentrati anche al fine di condividere la definizione dei LEP e per la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard. Dovranno, quindi, essere selezionati i servizi, per tipologia, qualità e quantità, da offrire in modo uniforme - e tutelato - su tutto il territorio nazionale.
Successivamente, rileva che si dovrebbe procedere alla determinazione dei costi standard per i LEP e alla stima della spesa standard per le funzioni fondamentali degli enti locali. Il disegno di legge considera la definizione dei fabbisogni di spesa sulla base dei costi standard, il che è ancora più complesso di quanto implichi la costruzione di indicatori di spesa standard, come l'esperienza della sanità ha dimostrato. Si tratta, infatti, di costruire le «funzioni di produzione» delle varie prestazioni e di superare la spesa storica che, oltre al costo dei servizi, ingloba anche le inefficienze delle singole amministrazioni. Attualmente esistono problematiche con riferimento sia alla non omogeneità dei criteri contabili tra le regioni, sia alla mancanza di una vera contabilità analitica. Determinare il fabbisogno finanziario necessario per assicurare a tutti i cittadini italiani i LEA è quindi tecnicamente molto complesso; oggi i LEA sono indicati come un elenco di prestazioni erogabili, ma non sono stabiliti il numero di tali prestazioni e i loro costi unitari. Analoghe e forse ancor più complessa appare la stima della spesa standard per le funzioni fondamentali, per la quale mancano metodologie e dati consolidati.
Ritiene quindi, che una volta definito nel dettaglio «chi fa cosa, quanto deve essere fatto e quanto costa farlo» si potrà procedere alla definizione di un quadro generale di finanziamento degli enti territoriali e a formulare ipotesi di definizione su base quantitativa della struttura fondamentale dei rapporti finanziari tra lo Stato, le regioni e gli enti locali, con l'indicazione delle possibili distribuzioni delle risorse, così come previsto dall'articolo 2, comma 6, del disegno di legge delega; sul punto chiede di acquisire il parere parlamentare. Solo alla fine, dopo un lungo e condiviso percorso, potrà procedersi alla esatta individuazione del paniere di tributi propri e derivati e di compartecipazioni da assegnare a regioni ed enti locali, alla fissazione delle aliquote standard e alla definizione dettagliata dei modelli di perequazione.