Nel nostro paese le fondazioni bancarie, ponendosi al limite tra gli enti privati disciplinati dal Libro Primo del Codice Civile, le società commerciali e gli enti pubblici, costituiscono da sempre oggetto di dibattito dottrinario e politico.
Nel corso degli ultimi decenni, in particolare, questa situazione ha suscitato maggiore attenzione, e si è da più parti auspicata una presa di posizione chiara e precisa da parte delle istituzioni nei confronti di tali enti, collocati come sono in un'area di rilevanza cruciale per lo sviluppo socio-economico del Paese.
Ed è proprio in risposta alle esigenze di razionalizzazione del sistema che nel biennio 1998-1999 si è provveduto ad una radicale riforma del settore con la cosiddetta legge Ciampi , recante una delega al Governo per il riordino della disciplina civilistica e fiscale delle fondazioni bancarie (L. n. 461/98), seguita dal decreto legislativo n. 153 del 1999, emanato in attuazione della delega.
L'attuale disciplina contenuta in tali provvedimenti prende origine, ricordiamolo, dalla c.d. legge Amato (legge n. 218 del 1990) che ha costituito un passaggio fondamentale nel processo di riassetto del settore bancario, prevedendo lo scorporo tra l'azienda bancaria e la fondazione.
Per la trasformazione dell'assetto giuridico delle aziende bancarie, la legge Amato ha individuato una complessa procedura comportante il conferimento, da parte degli istituti di credito, dell'azienda bancaria in apposita Spa.
La legge Amato, tuttavia, non assicurava alle fondazioni un assetto giuridico sufficientemente definito, né provvedeva a chiarirne gli scopi tipici. Il provvedimento si limitava, in sostanza, a riconoscere ad esse piena capacità di diritto pubblico e privato, escludendo la possibilità che le stesse potessero esercitare direttamente l'attività bancaria. La vigilanza nei confronti degli enti era attribuita al Ministero del tesoro. Si stabiliva, inoltre, che gli enti dovessero perseguire, per esplicita disposizione statutaria, fini di interesse pubblico e di utilità sociale preminentemente nei settori della ricerca scientifica, dell'istruzione, dell'arte e della sanità.
Con la legge Ciampi la disciplina delle fondazioni bancarie ha registrato una importante evoluzione, sia sotto il profilo civilistico sia sotto il profilo tributario.
In particolare, si è individuato un percorso evolutivo delle fondazioni, il cui passaggio fondamentale è costituito dall'adeguamento dello statuto alle previsioni della nuova disciplina .
A conclusione del percorso, le fondazioni vedranno ridefiniti:
• la natura giuridica: esse acquisteranno, infatti, di diritto personalità giuridica privata con piena autonomia statutaria e gestionale;
• gli scopi istituzionali: perseguimento di fini di utilità sociale (con obbligo di includere nello statuto almeno uno dei seguenti settori qualificati come “rilevanti”: ricerca scientifica, istruzione, arte, sanità, conservazione e valorizzazione dei beni culturali e ambientali, assistenza alle categorie sociali più deboli) e di promozione dello sviluppo economico.
Vanno poi segnalate:
• la previsione per cui le fondazioni devono operare nel rispetto del principio di economicità di gestione e che devono gestire il patrimonio in modo da ottenerne una adeguata redditività;
• la previsione dell'obbligo di destinare almeno il 50% del reddito residuo, o comunque l'importo stabilito dell'autorità di vigilanza, sottratte le spese di funzionamento, gli oneri fiscali e le riserve obbligatorie, ai settori di intervento indicati nello statuto ;
• la conferma dell'esclusione dell'esercizio di funzioni creditizie.
Per quanto riguarda il sistema di governo delle fondazioni la disciplina di riordino prevede tre organi con compiti, rispettivamente, di indirizzo, di amministrazione e di controllo .
Nell'organo di indirizzo deve essere assicurata una adeguata e qualificata rappresentanza del territorio.
Il Ministro del tesoro (ora dell'economia e delle finanze) resta il soggetto competente ad esercitare la vigilanza sulle fondazioni. La vigilanza consiste nell'approvazione degli statuti, nel potere di sciogliere gli organi di amministrazione e controllo, nella valutazione della sana e prudente gestione.
La riforma Ciampi ha infine individuato un percorso al termine del quale le fondazioni dovranno perdere il controllo delle banche da esse attualmente possedute. La questione è assai controversa ed ha dato luogo ad accesi dibattiti ma non attiene al tema che sono stato chiamato a trattare.
Quelli che ho fin qui sinteticamente esposto sono i tratti salienti dell'attuale configurazione delle fondazioni bancarie dai quali si evince come la recente riforma abbia avuto, tra i suoi principali obiettivi quello di rendere le fondazioni stesse, insieme alle ONLUS ed alle organizzazioni di volontariato, uno dei fattori determinanti per lo sviluppo del c.d. terzo settore , caratterizzato dallo svolgimento di attività non profit .
Il carattere peculiare delle fondazioni è ovviamente costituito dalla disponibilità di ingenti patrimoni, tali da consentire la destinazione di consistenti risorse per il decollo del terzo settore. La normativa vigente lascia aperta alle fondazioni la possibilità di scegliere tra due diversi modelli di intervento, entrambi noti all'esperienza di altri paesi:
- il modello delle fondazioni grant making , che operano attraverso l'erogazione a favore di soggetti le cui finalità corrispondono agli scopi istituzionali delle fondazioni;
• il modello delle fondazioni operating, che provvedono alla definizione ed alla diretta realizzazione dei programmi a valenza sociale.
Dico subito che le fondazioni bancarie hanno dimostrato di essere propense a ricorrere ad entrambi i modelli operativi che ho ora ricordato.
Il quadro che ho fin qui delineato è stato significativamente inciso dalla legge finanziaria per il 2002, il cui intervento è risultato ispirato al modello americano incentrato sull'attività non profit .
In conseguenza delle modifiche introdotte, le fondazioni italiane indirizzeranno le proprie erogazioni ad una serie di “ settori ammessi ".
I settori ammessi sono quattro :
• il primo gruppo comprende quelli riguardanti:
• famiglia e valori connessi;
• crescita e formazione giovanile;
• educazione, istruzione e formazione, incluso l'acquisto di prodotti editoriali per la scuola;
• volontariato, filantropia e beneficenza;
• religione e sviluppo spirituale;
• assistenza agli anziani;
• diritti civili;
• il secondo gruppo contiene settori eterogenei, alcuni dei quali del tutto nuovi: prevenzione della criminalità e sicurezza pubblica; sicurezza alimentare e agricoltura di qualità; sviluppo locale ed edilizia popolare locale; protezione dei consumatori; protezione civile; salute pubblica, medicina preventiva e riabilitativa; attività sportiva; tossicodipendenze; disturbi psichici e mentali;
• il terzo gruppo riprende settori già inclusi dalla disciplina vigente: ricerca scientifica e tecnologica; protezione e qualità ambientale;
• infine, l'ultimo gruppo concerne l'arte e le attività e i beni culturali.
La disciplina previgente faceva riferimento ai " settori rilevanti ", che costituivano gli ambiti nei quali l'attività delle fondazioni doveva essere esplicata. La modifica introdotta, oltre a sostituire i settori rilevanti con i "settori ammessi", amplia notevolmente i settori d'intervento. Maggiore rilievo è conferita alla famiglia e ai valori connessi, all'educazione e alla formazione dei giovani, al volontariato, alla filantropia e alla beneficenza, alla religione e allo sviluppo spirituale.
Nell'ambito dei settori ammessi devono poi essere individuati ogni tre anni, da parte della fondazione, i "settori rilevanti", in un numero non superiore a tre. Il limite è stato posto per evitare la potenziale dispersione degli interventi.
Le fondazioni sono tenute ad indirizzare le loro attività esclusivamente verso i settori ammessi ed ad operare in via prevalente nei settori rilevanti, assicurando, singolarmente e nel loro insieme, l'equilibrata destinazione delle risorse e dando preferenza ai settori a maggiore rilevanza sociale.
Lo sviluppo territoriale diventa prioritario nella scelta delle erogazioni e pertanto con la riformulazione della lettera c) del comma 1 dell'articolo 4 del d.lgs. n. 153 del 1999, si stabilisce l'obbligo di assicurare, nell'ambito dell'organo di indirizzo, una prevalente e qualificata rappresentanza degli enti, diversi dallo Stato, di cui all'articolo 114 della Costituzione (I comuni, le province, le città metropolitane e le regioni sono enti autonomi) , idonea a riflettere le competenze ad essi attribuite, nei settori di intervento delle fondazioni, dagli articoli 117 e 118 della Costituzione.
Resta confermata la disposizione che prevede l'apporto di personalità che per professionalità, competenza ed esperienza, in particolare nei settori cui è rivolta l'attività della fondazione, possano efficacemente contribuire al perseguimento dei fini istituzionali.
Non mi soffermo sugli aspetti di quest'ultimo intervento normativo privi di attinenza con il tema del mio intervento, ritengo però utile ricordare che il patrimonio della fondazione , oltre ad essere totalmente vincolato al perseguimento degli scopi statutari, deve altresì essere gestito in modo coerente con la natura delle fondazioni quali enti senza scopo di lucro che operano secondo principi di trasparenza e moralità.
E' opportuno sottolineare come la riforma non abbia ancora esplicato i propri effetti nell'ordinamento interno delle fondazioni. La legge finanziaria ha infatti previsto che le fondazioni adeguino i propri statuti entro 90 giorni dall'adozione del regolamento di attuazione, che non è ancora intervenuta .
Il nuovo assetto che le fondazioni vanno assumendo è giustamente guardato con estremo interesse dall'universo del volontariato. L'auspicio è che le fondazioni si dimostrino in grado di divenire un effettivo fattore di innovazione, di valorizzazione e di moltiplicazione delle risorse destinate al terzo settore, senza limitarsi a surrogare un settore pubblico a corto di disponibilità.
Gli ambiti di intervento delle fondazioni risultano al momento ampi e diversificati. Richiamo ora alcuni dati per dare conto della complessità del panorama che abbiamo di fronte.
Nel sesto Rapporto sulle fondazioni bancarie, predisposto dall'ACRI (Associazione tra le casse di risparmio italiane) sono riportati i dati relativi all'attività delle fondazioni bancarie nell'anno 2000.
Dal Rapporto emerge che l' attività di erogazione rivolta ai settori di rilevanza sociale indicati dalla normativa e allo sviluppo economico del territorio è più che raddoppiata rispetto al precedente anno ed ha raggiunto la somma di 1700 milioni di euro, con una preferenza per gli interventi volti a creare strutture permanenti nel territorio (il 37% delle risorse sono erogate per importi superiori a 250 mila euro) e ad acquisire beni durevoli a beneficio della collettività (le erogazioni pluriennali sono passate dal 21% al 23%).
I settori che prevalentemente hanno beneficiato delle erogazioni sono: arte e cultura (34,6%); centri di servizi per il volontariato (14,3%), per l'istruzione (13,4%), per l'assistenza sociale (13%), la sanità (9,3%), la ricerca scientifica (6,5%).
L'attività erogativa di ciascuna fondazione ha interessato quasi totalmente l'area territoriale di riferimento, all'interno della regione di appartenenza (95% del totale erogato, di cui il 79% nella propria provincia). In conseguenza di questo stretto legame, e tenuto conto della distribuzione territoriale delle fondazioni (grande prevalenza al Nord) le risorse che sono state erogate hanno interessato il Nord per il 79,6%, il Centro Italia per il 17,2% e il Mezzogiorno per il 3,2%.
Per dare conto della varietà dell'esperienza maturata dalle Fondazioni è possibile inoltre richiamare alcune specifiche attività
Sono state istituite una fondazione ed una rivista dedicate al volontariato; una banca etica ed una Fondazione europea occupazione, società per creare opportunità di lavoro; è stato realizzato un ospedale per malati terminali ed una rete di assistenza domiciliare per gli stessi malati nel centro-sud; aperto un museo multimediale europeo (Fondazione Cassa di risparmio di Roma).
Risulta inoltre avviato un Progetto Appennino, per valorizzare territori che meno usufruiscono delle offerte di promozione sociale e culturali; promosso un programma di distribuzione di computer in rete per un triennio in numerose scuole con previsione della facoltà di riscatto; organizzati master e start up per la realizzazione di nuove imprese; concessi aiuti per l'avviamento al lavoro; avviato un programma di solidarietà internazionale (Fondazione Carispo). E' stata per altro verso promossa la nascita di una serie di Fondazioni di comunità nelle province lombarde: ad ognuna è stato concesso un fondo di dieci miliardi da destinare a progetti di utilità sociale di cui diventerà proprietaria se raggiungerà gli obiettivi prefissati (Fondazione Cariplo).
Le esperienze sin qui maturate fanno senz'altro emergere una considerevole dose di originalità ed efficacia nell'azione svolta dalle fondazioni.
Le Fondazioni bancarie sembrerebbero quindi destinate a giocare un ruolo sempre più significativa nella nuova configurazione dello stato sociale contraddistinto dai mutati rapporti centro-periferia e pubbico-privato.
Le Fondazioni devono essere considerate a pieno titolo organismi esponenziali del terzo settore e devono poter operare nell'ambito del circuito erogativo dei servizi alla persona ed alla comunità.
Vi è tuttavia una sorta di tensione all'interno del modello giuridico delle Fondazioni, non interamente risolta anche dal più recente intervento di riforma poiché, come cercherà di chiarire, dipende in larga parte da un dato fondamentale del nostro ordinamento giuridico.
Le Fondazioni sono infatti, da un lato, divenute associazioni private sottoposte alla disciplina del libro primo del codice civile e, dall'altro, sono chiamate a svolgere funzioni di utilità sociale tradizionalmente assegnate nel nostro sistema a soggetti pubblici. Lo stesso codice civile reca una disciplina sicuramente insufficienti a supportare il ruolo di organismi strutturati e dotati di così ingenti risorse come le fondazioni.
Da qui la mia personale convinzione che la piena operatività delle Fondazioni si potrà avere solo quando, innanzitutto sul piano culturale, si sarà affermato il convincimento che gli obiettivi di politica sociale possono essere conseguiti sia da un sistema fondato sulla responsabilità pubblica sia attraverso la solidarietà privata di impronta volontaristica.
In altri termini, accanto al welfare State è necessario che cresca e maturi la welfare Society, in modo da fornire un contributo significativo alla riforma del nostro sistema di sicurezza sociale.
